Dubbi di “congruità” del Colle su alcuni emendamenti. Il Senato ne giudica “improponibili” 62 su 85. Regolamento del Senato, una circolare del Presidente Nicola Mancino e diverse sentenze della Corte Costituzionale la base giuridica del “minuzioso esame” della Presidente Casellati
di Stefano Bruni
È stata un giornata intensa quella del 28 gennaio a Palazzo Madama, sede del Senato della Repubblica. Intensa sotto il profilo politico e sotto quello giuridico.
Al centro di questa giornata, l’atto senato n. 989, “Conversione in legge del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione” più comunemente noto come “decreto semplificazioni”.
Le commissioni parlamentari competenti (affari costituzionali e Lavori Pubblici, comunicazioni) avevano concluso il proprio lavoro in sede referente e rimesso al voto dell’Assemblea della “Camera alta” il testo del decreto legge integrato da 85 proposte di modifica approvate dalle stesse Commissioni.
I partiti di opposizione hanno ritenuto di porre una questione pregiudiziale a proposito della disomogeneità del provvedimento, alla luce delle integrazioni intervenute, senza dare giudizi di merito sulla visione delle opposizioni in merito alle modifiche apportate al Decreto Legge. La maggioranza ha respinto la questione pregiudiziale, ma questa disomogeneità, a quanto pare, non è per nulla piaciuta all’inquilino del Quirinale, né alla Presidente del Senato, Maria Elisabetta Alberti Casellati, Avvocato ed ex membro del Csm.
Il tema ha profonde radici giuridiche. In primis, l’art. 97 del Regolamento del Senato, rubricato “Dichiarazione di improponibilità e di inammissibilità” che testualmente recita, al comma 1, “Sono improponibili ordini del giorno, emendamenti e proposte che siano estranei all’oggetto della discussione o formulati in termini sconvenienti”.
La “congruità” dell’oggetto, dunque, ha da sempre avuto una particolare considerazione, tanto da dedicare al tema un articolo del Regolamento del Senato e, addirittura, il 10 gennaio 1997, una circolare del Presidente del Senato, Nicola Mancino, Avvocato ed ex Vice Presidente del Csm anche lui:
“La disposizione dell’articolo 97, comma 1, del Regolamento deve essere applicata nel senso di dichiarare improponibili gli emendamenti che siano estranei all’oggetto della discussione, non solo ove non siano inerenti al contenuto del provvedimento in esame, ma anche ove esulino dalla funzione propria dell’atto legislativo o del tipo di strumento legislativo all’esame della Commissione. Debbono quindi essere dichiarati improponibili gli emendamenti palesemente incongrui rispetto al contesto logico e normativo e quelli manifestamente lesivi della sfera di competenza riservata ad altre fonti del diritto (leggi costituzionali, regolamenti parlamentari, legislazione regionale, regolamenti comunitari) o che comunque modifichino in modo del tutto frammentario e parziale disposizioni contenute in atti normativi non aventi forza di legge. Relativamente ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge, (come nel caso del dl semplificazioni) la citata disposizione dell’articolo 97, comma 1 – secondo il parere reso dalla Giunta per il Regolamento l’8 novembre 1984 – deve essere interpretata in modo particolarmente rigoroso, in modo da tener conto della indispensabile preservazione dei caratteri di necessità e urgenza già verificati con la procedura prevista dall’articolo 78 del Regolamento, con riferimento sia al decreto-legge che al disegno di legge di conversione”.
Come se non bastasse, sul rapporto tra decreto – legge e legge di conversione, nell’ottica della omogeneità delle norme (e degli emendamenti in particolare), si è più volte espressa anche la Corte Costituzionale.
Nel 2007, con la sentenza n. 171, il carattere dell’omogeneità si era affermato come necessario per il decreto, le cui parti extravagantes sono di per sé sospette di incostituzionalità per carenza dei presupposti. Parimenti, nel 2008, con la sentenza n. 128 era stato ribadito che l’eterogeneità di una norma rispetto al resto del decreto-legge impedisce alla norma di appoggiarsi sui presupposti giustificativi del decreto e, quindi, la rende sospetta di incostituzionalità.
Nel 2010 c’è stata poi la sentenza n. 355. Alla Corte era stato chiesto, in questo caso, se la norma aggiunta al decreto-legge in sede di conversione poteva considerarsi viziata per difetto dei presupposti di necessità e urgenza. La Corte aveva risposto che i requisiti di necessità e urgenza dovevano sostenere, oltre alle norme del decreto-legge, anche quelle della legge di conversione «che non [fossero] del tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione d’urgenza». Il problema della sussistenza dei requisiti non si poneva invece, fu detto, per le norme del tutto nuove introdotte in sede di conversione.
Questa decisione aveva suscitato attenzione, soprattutto perché, alcuni mesi prima, il Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano (con una lettera del 22 maggio 2010 sulla conversione del decreto-legge n. 40 del 2010) aveva evidenziato i propri dubbi rispetto alla scelta di allora di modificare profondamente il decreto-legge, nel corso dell’iter di conversione, «anche mediante l’inserimento di numerose disposizioni estranee ai contenuti del decreto e tra loro eterogenee»; e l’aveva criticata pure «per la possibile violazione dell’art. 77 della Costituzione allorché comporti l’inserimento di disposizioni prive dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza».
Pareva che il Presidente si fosse posto esattamente il problema, la cui fondatezza era stata poi esclusa dalla Corte.
Il vero cambio di passo della Corte arriva due anni dopo, con la sentenza n. 22 del 2012. In questo caso, infatti, ritiene tout court illegittimo il decreto legge qualora il suo contenuto non rispetti il vincolo della omogeneità, distanziandosi dunque dalla precedenti posizioni che consideravano la non omogeneità del contenuto del decreto-legge una sorta di indizio, e non una prova, della possibile insussistenza del requisito della straordinaria necessità ed urgenza e, che, sulla base di tale premessa, analizzavano poi le singole disposizioni – o gruppi di disposizioni – tra loro disomogenee per accertare la mancanza o la presenza di quel requisito.
Nel 2012 la Corte ritiene invece implicitamente previsto dall’art. 77 Cost. ed esplicitato dall’art. 15, comma 3, della L. 23 agosto 1988, n. 400 il vincolo della omogeneità. Infatti, rispetto a quest’ultima disposizione, evidenzia in particolare che “là dove prescrive che il contenuto del decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» – pur non avendo, in sé e per sé, rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un giudizio davanti a questa Corte, costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento”.
Per quanto attiene poi alla legge di conversione, la conclusione della Corte è nel senso che tale legge può modificare il contenuto del decreto-legge, sopprimendo, modificando o aggiungendo disposizioni, ma a condizione di rimanere all’interno dei confini di quel contenuto originario. Si possono dunque inserire nuovi articoli, nuovi commi, a patto che vengano rispettati i confini sopra richiamati.
Nel caso specifico del dl semplificazioni, la presidenza del Senato ha svolto un “minuzioso esame” che ha portato ad individuare 62 proposte di modifica “oltre confine”, riconoscendone invece 23 in linea, poi approvate il 29 gennaio.
Saltate dunque, tra le altre, le norme sulla stretta anti Xylella, sugli sconti Rc auto per la scatola nera, sull’annullamento della Gara Consip relativa alla gestione del Sian, sulla sospensione delle tasse per i contribuenti colpiti dal crollo del ponte Morandi, sulla web tax con l’esclusione dell’applicazione alla Borsa italiana, sulla revisione del numero dei componenti del cda dell’Enac, la legge di conversione è approdata alla Camera dei Deputati.
E chissà quanti e quali emendamenti verranno presentati……