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Vademecum su impeachment: cos’è la messa in stato d’accusa

Come si svolge la procedura e perché non ci sono chance che si realizzi

di Simone Santucci*

Autore de “Profili storici e sistematici della messa in stato d’accusa

Con folle riunite in piazza invocanti la messa in stato d’accusa il Presidente della Repubblica cala il sipario sulla più lunga crisi di governo della storia della repubblica culminata, nelle ultime ore di ieri con la più grossa frattura mai vista tra le forze politiche detentrici della maggioranza parlamentare e Quirinale. Lo scoglio insormontabile rappresentato dal niet al nome di Paolo Savona ha determinato, per la prima volta, la rinuncia alla formazione del Governo da parte di un Presidente incaricato e ha scatenato la feroce reazione del MoVimento 5 stelle e di Fratelli d’Italia con l’invocazione della procedura di destituzione presidenziale prevista dall’art. 90 della Costituzione.

Il corpus normativo che ruota attorno a questo articolo, senz’altro tra i più misteriosi di tutta la Carta, prevede la messa in stato d’accusa per il Presidente della Repubblica in caso di “alto tradimento” e “attentato alla Costituzione”.

Alto tradimento e attentato alla Costituzione: di cosa si tratta? 

La maggioranza della dottrina propende per l’autonomia delle due fattispecie anche perché, l’Assemblea costituente, seppur solamente per una questione “nominale”, non volle ricalcare per queste fattispecie i reati penali già esistenti. Si nota come, analizzando l’art. 90 non singolarmente, ma in combinato disposto con l’art. 54 che prevede il dovere di fedeltà, si possa arrivare al paradosso di avere effetti oltremodo estensivi: qualsiasi scorrettezza posta in essere potrebbe quindi portare a un “tradimento” che si connoterebbe come “alto” solamente grazie alla carica ricoperta dall’autore del reato in esame. Di conseguenza, il reato di alto tradimento si configurerebbe quando vi sia la presenza di comportamenti anticostituzionali ordinariamente caratterizzati da un dolo specifico. Sarebbe da escludere, quindi, la configurazione del reato in esame in presenza di una qualsivoglia violazione della Costituzione (un punto che, in verità, ricorda molto gli “appigli” utilizzati in questa specifica vicenda). A riprova dell’oscurità di questo istituto va detto che procedimento di messa in stato d’accusa è stato disciplinato prima dalla legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 1 relativa, oltre che al giudizio contro il Presidente della Repubblica anche al giudizio verso il Presidente del Consiglio e verso i Ministri. Quest’ultima disposizione è stata poi soppressa dalla legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 la quale, novellando l’art. 96 Cost., prevede per i membri del governo un procedimento ed un giudizio diverso rispetto a quello riservato al Capo dello Stato (istituendo il c.d. “Tribunale dei Ministri”). Più specificamente la legge 25 gennaio 1962 n. 20, integrando la legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 1 introdusse una disciplina più dettagliata circa il nostro istituto. A tali fonti va aggiunto il Regolamento parlamentare per i procedimenti d’accusa, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 153 del 3 luglio 1989.

Come si svolge la procedura di messa in stato d’accusa?

Anche in questo caso va sottolineato come la messa in stato d’accusa differisca non poco dal cosiddetto “impeachment” di matrice anglosassone.

La messa in stato d’accusa italiana, infatti, è un procedimento a carattere misto, che si svolge solo per parte all’interno delle aule parlamentari (non quindi come nel Regno Unito e negli Stati Uniti). Il giudizio finale, infatti, è prerogativa della Corte Costituzionale, organo terzo rispetto al Parlamento chiamato invece a sostenere l’eventuale accusa: questa è una delle principali caratteristiche che differenziano la messa in stato d’accusa dall’impeachment.

Prima dell’introduzione del giudizio vi è una attività di indagine svolta da un Comitato bicamerale composto dai membri della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati. Il comitato agisce come un vero e proprio organo inquirente ed è dotato di numerose prerogative puntualmente indicate dall’art. 7 della legge 219/1989 quali la possibilità di intercettazioni telefoniche, perquisizioni ambientali e limitazioni della libertà personale del soggetto coinvolto. In particolare non sono richieste le autorizzazioni previste dai commi 2 e 3 dell’art. 68 Cost.

Una volta acquisito il materiale probatorio in un periodo di massimo cinque mesi (prorogabile di altri tre mesi) il Comitato ha di fronte a sé tre possibili alternative: o procedere alla archiviazione, qualora ravvisi l’infondatezza dell’accusa o presentare un propria relazione oppure dichiararsi incompetente, quando ritenga che il reato ascritto non rientri nella fattispecie prevista dall’art. 90 Cost.

La messa in stato d’accusa s’interrompe se non vengono presentate in Parlamento mozioni favorevoli all’accusa; viceversa, a norma dell’art. 17 l. 20/1962, la messa in stato d’accusa deve essere votata a maggioranza assoluta dei componenti l’assemblea a scrutinio segreto. L’atto di accusa deve contenere l’indicazione degli addebiti e delle prove su cui l’accusa stessa si fonda.

In questo lasso di tempo, il Presidente della Repubblica può essere sospeso dalle sue funzioni: in tal caso supplisce il Presidente del Senato della Repubblica. Si giustifica così il fatto che, praticamente tutte le iniziative necessarie a tal riguardo, vengano prese, invece, dal Presidente della Camera dei deputati, il quale svolge le funzioni di “Presidente del Parlamento”. Nel frattempo secondo l’art. 13 della l. cost. 1/1953 il Parlamento, per sostenere l’accusa, elegge, anche tra i suoi componenti, uno o più commissari, i quali sono chiamati a ad esercitare, una volta instauratosi il giudizio davanti alla Corte, le funzioni di Pubblico Ministero. Sempre a norma dell’art. 17 l. 20/1962 il Presidente della Camera dei deputati entro due giorni dalla deliberazione del Parlamento, trasmette l’atto di accusa, unitamente alla relazione del Comitato, al Presidente della Corte Costituzionale. Segue poi la complessa fase di giudizio, sulla falsariga di un normale procedimento penale. Da ultimo. L’organo giudicante, la Consulta, vede allargare la sua composizione ai c.d. “giudici aggregati” sorteggiati in pubblica udienza. Secondo l’art. 135 Cost. nei giudizi d’accusa contro il Presidente della Repubblica intervengono, oltre ai giudici ordinari della Corte, sedici membri tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni nove anni mediante elezione con le stesse modalità stabilite per la nomina dei giudici ordinari (il Collegio giudicante deve, in ogni caso, essere costituito da almeno ventuno giudici, dei quali i giudici aggregati devono essere in maggioranza così come recita l’art 26 l. 20/1962).

Va detto che la totalità delle procedure previste dalle varie fonti elencate sono, in realtà, solo “sulla carta” e non sono adatte a sviscerare la questione del procedimento e del dibattimento nella loro totalità. Si tratta di un passaggio mai prima d’ora attivato, tranne due casi isolati che non ebbero seguito sotto le presidenze Leone e Cossiga. La non trascurabile difficoltà nell’azionare un istituto del genere pone la politica di fronte a numerosi rischi non solo numerici, ma di merito. La maggioranza assoluta dei componenti delle Camere è sicuramente il primo dato da non trascurare al quale va aggiunta la complessa procedura temporale che, numeri alla mano, allungherebbe artificialmente la vita di questa già morente XVIII legislatura al solo scopo di azionare lo stato d’accusa senza alcuna certezza sull’effettivo risultato, tutt’altro che scontato, anche in caso di una maggioranza parlamentare favorevole allo stato di accusa presidenziale.