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Il referendum propositivo fra opposizione e maggioranza

Non solo il M5S. Anche il Pd ha tentato la via dell’allargamento della partecipazione democratica, sin dalla famigerata proposta Renzi-Boschi. Quarta e ultima puntata del nostro focus su democrazia diretta con l’analisi di CheckPoint Promesse.

di CheckPoint Promesse

Così è cambiata la promessa fra la 17° e la 18° Legislatura

Il referendum propositivo è un cavallo di battaglia del Movimento 5 Stelle, come noto ai lettori, sebbene anche nella scorsa legislatura è stata prestata attenzione al tema sia da altri gruppi di minoranza che dallo stesso Partito Democratico; infatti agli atti risultano, oltre alla proposta a prima firma dell’attuale Ministro per i rapporti con il Parlamento Fraccaro, anche i disegni di legge Preziosi, presentato dopo la bocciatura della riforma Renzi – Boschi, e Lo Moro. Invero anche il citato progetto di riforma costituzionale, sottoposto a referendum confermativo nell’ormai nota data del 4 dicembre 2016, era prevista una riforma dell’articolo 71 della Costituzione: in particolare era previsto che l’esame delle proposte di iniziativa popolare da parte delle Camere fosse obbligatorio, delegando ai regolamenti delle Camere le discipline per determinare tempi e modalità con cui le proposte di legge di iniziativa popolare sarebbero state sottoposte a deliberazione conclusiva, comunque non oltre 6 mesi dalla loro presentazione; gli esiti del referendum sono ben noti a chiunque, e così non se ne fece nulla. Va notato però che la Costituzione riformata avrebbe contenuto mere dichiarazioni di principio, che come l’esperienza ci insegna spesso rimangono per moltissimi anni inattuate. Ciascuna delle tre proposte sostanzialmente miravano allo stesso scopo, evitare che le proposte di legge popolari finissero per non essere mai discusse: purtroppo, il Parlamento decise di non discutere neppure alcuno disegno di riforma fra questi.

Osservando la 18° Legislatura, invece, due sono i principali disegni di legge di riforma costituzionale: la prima ad essere presentata è il disegno di legge Ceccanti, costituzionalista in quota PD, mentre la seconda è la proposta D’Uva, attuale presidente del gruppo parlamentare del M5S; le due proposte sono state trattate insieme in Commissione affari costituzionali, da cui è stato elaborato il testo base ora all’analisi delle Camere.

La proposta di legge all’opposizione…

La proposta di legge Fraccaro della 17° Legislatura era molto più complessa di quella che le Camere si apprestano a discutere in questi giorni: infatti, innanzitutto introduceva la figura del referendum confermativo; la modifica dell’articolo 73 della Costituzione prevedeva che le leggi entrassero in vigore 90 giorni dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (oggi – e anche a seguito dell’eventuale approvazione del ddl costituzionale di cui si discute – l’entrata in vigore è dopo 15 giorni salvo diverse disposizioni contenute all’interno della stessa legge), termine entro il quale 250 mila elettori avrebbero potuto richiedere l’indizione referendaria per confermare o meno la legge approvata dal Parlamento.

Anche l’articolo 75 della Costituzione veniva modificato: si prevedeva sia un referendum propositivo costituzionale, che consisteva nella possibilità di presentare un progetto di riforma della Costituzione, sottoscritto da almeno 800 mila elettori, che sarebbe stato sottoposto direttamente ad approvazione popolare, senza passaggio dalle Camere; stessa procedura per l’approvazione o l’abrogazione di leggi ordinarie, con la differenza della raccolta di sole 500 mila firme. Alle Camere rimaneva la possibilità di contrapporre un controprogetto, che sarebbe eventualmente stato sottoposto come seconda scelta al referendum; nella proposta non appariva alcun quorum, infatti i referendum sarebbero stati validi qualsiasi percentuali di cittadini si fossero recati alle urne.

Il progetto faceva inoltre permeare una fortissima sovranità: infatti ogni legge di ratifica di trattati internazionali sarebbe stata sottoposta a consultazione referendaria.

… e quella dagli scranni della maggioranza

Il progetto di legge originariamente presentato dal giovanissimo d’Uva prevedeva la modifica dell’articolo 71 della Costituzione, in tema di proposte di legge popolari: in particolare, la proposta era quella di obbligare le Camere a discutere e approvare una proposta di legge popolare sottoscritta da almeno 500 mila elettori, entro un periodo ben definito, 18 mesi, dopo il quale sarebbe stato indetto un referendum per la sua approvazione, a meno che gli stessi promotori non rinunciassero. Non era previsto un quorum e, nel caso di approvazione da parte del Parlamento di una legge diversa da quella popolare, sarebbero stati sottoposti a referendum entrambi i testi.

La proposta Ceccanti, invece, prevedeva che qualsiasi disegno di legge popolare dovesse essere presentata da almeno 100 mila elettori; in tema di referendum propositivo, inoltre, era disegnato un procedimento molto più oneroso: infatti, se il progetto di legge non fosse stato approvato entro 18 mesi, o lo fosse stato con alterazione del cuore della proposta, entro i sei mesi successivi si sarebbero potute raccogliere almeno 1 milione di firme per sottoporre a referendum i principi fondamentali. Esclusi dal referendum sarebbero stati i progetti di riforma costituzionale, quelli con eccessivi oneri per la finanza pubblica e quelli meramente abrogativi; presente invece il quorum di almeno la maggioranza degli elettori partecipanti alle ultime elezioni politiche. Nel caso di approvazione del referendum, le Camere avrebbero dovuto approvare l’originario progetto di legge, o un altro che però ne recepisse i principi fondamentali. In questa seconda proposta di riforma costituzionale emergeva pertanto la centralità del Parlamento, che sarebbe comunque stato in ultima istanza l’unico a poter approvare la definitiva legge, seppur condizionata dall’eventuale referendum sui principi fondamentali.

Il progetto attualmente all’esame delle Camere, come già più ampiamente descritto nell’approfondimento (mettere il link quando ci sarà) a cui si rimanda la lettura, opera una sintesi fra i due progetti: in particolare, il Movimento 5 Stelle ha ceduto soprattutto sul quorum, da sempre criticato dai grillini, fissato al 25% degli aventi diritto al voto, anche per il referendum abrogativo. La proposta rimane comunque maggiormente aderente a quella dei 5 Stelle, quindi cede la centralità del Parlamento a favore del voto finale sull’intera proposta, e non solo sui principi finali, da parte dell’intero corpo elettorale.

Cosa cambia e cosa resta della proposta originaria?

Varie e notevoli sono le differenze rispetto alla proposta del 2015: in primo luogo nella proposta d’Uva non è stato reinserito l’istituto del referendum confermativo, facendo così venir meno un controllo molto penetrante da parte della collettività; infatti, con l’attuale assetto costituzionale, qualora gli elettori non vogliano far entrare in vigore una legge, non possono fare alcunché, se non aspettare appunto la sua entrata in vigore e successivamente proporre un referendum abrogativo, dopo aver raccolto ovviamente le necessarie firme.

In merito invece all’istituto del referendum propositivo, sebbene il nome utilizzato giornalisticamente sia il medesimo fra le due proposte, quello che il Parlamento si appresta ad approvare è radicalmente diverso rispetto a quello immaginato dall’allora onorevole Fraccaro: infatti, l’idea era quella di sottoporre immediatamente, una volta raccolte le firme necessarie, il disegno di legge all’elettorato, senza necessario passaggio parlamentare, come invece previsto nel progetto di riforma di cui si sta discutendo; il testo base prevede come necessario il passaggio parlamentare e qualora questo non vi fosse per inerzia dell’Assemblea, solo allora il testo potrebbe essere sottoposto a consultazione referendaria. La differenza è sostanziale: nel disegno presentato nel 2015, il popolo avrebbe avuto in prima istanza un vero e proprio potere creativo legislativo, mentre nel testo attualmente all’attenzione delle Camere, il popolo avrà solamente il potere di iniziativa legislativa e solo de relato anche di creazione.

Cade anche la possibilità per i cittadini di proporre leggi costituzionali o di revisione costituzionale: infatti, mentre il progetto Fraccaro prevedeva espressamente che, una volta raccolte 800 mila firme, fosse indetto un referendum in materia elettorale, l’attuale proposta vieta espressamente che l’elettorato non potrà essere chiamato a esprimersi se la proposta di legge prevede una procedura o una maggioranza speciale, come quella necessaria per approvare una legge di tal sorta.

Rimane in piedi la cifra di 500 mila elettori, qui però richiesta per l’accesso alla procedura speciale di iniziativa legislativa popolare; cede invece il passo il quorum, che a onor del vero nel progetto iniziale d’Uva non compariva, mentre compare nel progetto definitivo licenziato dalla Commissione parlamentare competente in materia: la proposta prevede un quorum abbassato, rispetto a quello attuale, al 25% degli aventi diritto al voto. La battaglia contro i quorum referendari è storica nel movimento grillino, che accusano essere un sistema per boicottare il voto da parte di una parte politica rispetto all’altra.

L’ultimo punto caduto sotto la scure riguarda l’obbligo di sottoporre a referendum i trattati internazionali di cui all’articolo 80 della Costituzione, quelli per cui le Camere devono necessariamente autorizzare la ratifica: si tratta di quelli di natura politica, o che importano variazioni del territorio, oneri alle finanze o modificazioni di leggi; rimane anzi in piedi il divieto, previsto dall’articolo 75 della Costituzione, di sottoporre a referendum abrogativo una legge che autorizza a ratificare un accordo internazionale.

Come si può notare, l’impianto stesso di fondo delle due proposte, che in astratto avrebbero dovuto essere molto simili, è in realtà nettamente diverso, tanto dal punto di vista prettamente costituzionale, quando dal punto di vista meramente più esecutivo: il progetto basilare di democrazia diretta originario non viene certo tradito, ma molto limato, anche probabilmente per la consapevolezza di non essere più partito di minoranza ma forza di governo. Certo è che molti punti del progetto Fraccaro sono assolutamente stati disattesi.

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