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La promessa si avvia ad essere mantenuta, ma il criticato quorum resta. L’analisi di CheckPoint Promesse sul nuovo ddl sul referendum propositivo

di CheckPoint Promesse

Annunciato in pompa magna dal ministro per i rapporti con il Parlamento Riccardo Fraccaro, il disegno di legge di revisione costituzionale per l’introduzione del referendum propositivo è finalmente in discussione alla Camera dei Deputati dal 16 gennaio.

CheckPoint è stato fondato a settembre 2018 e lanciato in occasione del traguardo dei 100 giorni del Governo presieduto da Giuseppe Conte. L’impegno è verificare le promesse pronunciate dai membri del governo, per monitorarle nel tempo e controllare la loro attuazione. Sono divise in quattro categorie: mantenuta, in corso, in attesa, non mantenuta. I risultati sono disponibili sulla www.checkpointpromesse.it.

L’idea di base è chiara: permettere una maggiore partecipazione della cittadinanza al fenomeno creativo legislativo. Questo perché, a detta dei promotori, troppe sono le leggi di iniziativa popolare che rimangono chiuse nei cassetti di Camera e Senato e troppo poche quelle approvate.

Al momento, effettivamente, pochissime sono le leggi popolari approvate dal nostro Parlamento, e quasi sempre sono confluite in altri disegni di legge di iniziativa parlamentare. Dal 1979 alla fine della scorsa legislatura, le proposte totali presentate erano 262 e solo 3 sono diventate legge, 151 invece neppure discusse; questo perché, secondo il diritto parlamentare, i veri padroni della discussione assembleare sono i gruppi parlamentari che, pertanto, discutono su ciò che al momento interessa e che è di rilevanza politica.

La legge di iniziativa popolare

La disciplina di cui si discute va ad incidere sull’articolo 71 della Costituzione, aggiungendo una serie di commi ai due originari. L’articolo 71, innanzitutto, definisce i soggetti a cui spetta l’iniziativa legislativa: il Governo e ciascun membro delle Camere, nonché ad altri enti o organi cui tale potere è conferito da leggi costituzionali, come le Regioni ed il CNEL. In secondo luogo, afferma che anche il popolo ha il potere di iniziativa popolare, mediante la proposta di almeno 50 mila elettori.

Il nuovo articolo 71, qualora non venga modificato nel corso delle varie letture che caratterizzano il processo aggravato di revisione costituzionale, prevederà un secondo procedimento di proposta popolare, nel caso in cui siano raccolte le firme di almeno 500 mila elettori, quindi circa l’1% degli elettori; qualora entro 18 mesi una proposta di legge popolare rinforzata non sia approvata dal Parlamento, è indetto un referendum per deliberarne l’adozione. Lo stesso avverrà nel caso in cui le Camere approvino una legge popolare, ma con un testo diverso, a meno che i promotori non rinuncino alla possibilità di indire il referendum: questo significa che i promotori stessi avranno in mano il potere di giudicare la congruità del progetto approvato. Va prestata molta attenzione a tale aspetto, in quanto, non essendo previsto alcun controllo da parte né della Corte Costituzionale (che compie solamente una verifica sull’ammissibilità del progetto di legge), né della Corte di Cassazione (che svolge invece un controllo di legittimità del progetto, ma sempre ex ante al momento della presentazione) né di qualunque altro organo costituzionale, i promotori astrattamente potrebbero sottoporre alla volontà popolare l’approvazione di un progetto di legge che diverge in aspetti marginali da quello originario. Tale aspetto necessiterebbe forse di una migliore specificazione, soprattutto per evitare aggravi alla spesa pubblica derivanti da referendum indetti al solo scopo di contrapporsi al Parlamento da parte dei promotori, di diverso colore politico: ogni referendum infatti costa circa fra 200 e 300 milioni di euro.

La scheda del referendum, in linea teorica, potrà pertanto avere due diverse forme: la prima, nel caso in cui il Parlamento sia rimasto inerte per 18 mesi, in cui sarà possibile semplicemente indicare se sì è d’accordo o meno con l’introduzione della proposta di legge di cui si sta trattando. La seconda, nel caso in cui il Parlamento abbia approvato una disciplina diversa da quella proposta, che prevederà invece una doppia scelta, fra la legge licenziata dal Parlamento e quella presentata dai promotori.

Sarà in questo caso promulgata la legge che otterrà più voti, ferma restando la necessità che venga superato il quorum del 25% degli aventi diritto al voto, da sempre però avversato dal Movimento 5 Stelle ed infatti introdotto a seguito di un emendamento a firma Partito Democratico; l’elettore avrà inoltre la possibilità di esprimere gradimento per entrambi i testi, indicando in un apposito spazio qual è quello che preferisce.

Su questa seconda tipologia, non è invece chiaro cosa avvenga nel caso in cui il Parlamento approvi la legge ma dopo i 18 mesi di cui alla riforma costituzionale: in particolare, i proponenti non chiariscono nella littera legis se debba essere sottoposto a referendum solo il testo proposto ovvero anche il testo approvato, seppur in ritardo, dal Parlamento.

L’ammissibilità

Non tutti i progetti di legge saranno ammissibili: il giudizio di ammissibilità, come accennato, sarà operato dalla Corte Costituzionale, così come già oggi avviene per il referendum abrogativo; innanzitutto, i progetti contrari ai principi supremi ed ai diritti fondamentali della Costituzione, del diritto europeo e di quello internazionale non saranno ammessi, così come anche tutte le proposte di legge a iniziativa riservata, come le leggi di bilancio e quelle di conversione dei decreti legge. Non saranno neppure ammessi i progetti che presuppongono il raggiungimento di accordi o intese, nonché quelli che richiedono maggioranze o procedimenti speciali. Aspetto interessante, inoltre, è quello per cui un progetto di legge sarà dichiarato ammissibile solo se prevederà al suo interno l’indicazione delle coperture finanziarie necessarie.

Nulla è specificato in merito a leggi che prevedano l’abrogazione di leggi già contenute all’interno dell’ordinamento statuale, né alcuna materia in particolare viene esclusa: circa il secondo aspetto, ciò appare alquanto preoccupante, in quanto, astrattamente, raccogliendo le firme necessarie alla presentazione del progetto di legge, il popolo potrebbe essere chiamato a esprimersi sull’abolizione di norme penali molto importanti, come la diminuzione o l’aumento di pene in maniera sconsiderata, ad esempio, oppure sull’introduzione di nuove fattispecie penali; va certo tenuto in conto che, nel caso di introduzione di nuove norme o di modifiche delle stesse, queste potrebbero in ogni modo essere sottoposte ad un giudizio successivo di costituzionalità in quanto leggi dello Stato a tutti gli effetti.

In merito al mancato inserimento del divieto di proporre leggi meramente abrogative, questa scelta dei proponenti appare ancora poco chiara poiché, esistendo già uno strumento costituzionale, il referendum abrogativo, per giungere al risultato previsto, non si vede perché crearne uno parallelo, identico dal punto di vista dei proponenti, 500 mila elettori, e del quorum, che viene equiparato fra le due tipologie diverse di referendum, abrogativo e propositivo; l’unico elemento di distinzione è la possibilità di innescare il referendum abrogativo anche da parte dei Consigli regionali.

Il giudizio di ammissibilità è operato dalla Corte Costituzionale secondo le regole sopra delineate e che verranno ulteriormente specificate da una successiva legge che verrà approvata dal Parlamento a maggioranza assoluta; il giudizio non avverrà a raccolta conclusa, ma già al raggiungimento di 200mila sottoscrizioni.

Note critiche e proposte di miglioramento

Qualche perplessità, in chiave sistematica e temporale, emerge dalla previsione di numeri fissi e non in proporzione alla popolazione, circa le sottoscrizioni per la presentazione del disegno di legge di origine popolare: in particolare, si segnala come già in Costituente, illustri giuristi come Costantino Mortati proponessero sì l’istituto dell’iniziativa popolare e del successivo eventuale referendum, ma indicando la necessità di proposizione da parte di 1/10 o 1/20 della popolazione; va certo segnalato che la proposta definitiva portata in Costituente prevedeva la mera sottoscrizione da parte di solo 50mila elettori, ma l’idea per cui sia necessario un numero cospicuo di firme se si ammette che la non accettazione di una proposta da parte del Parlamento possa provocare un referendum appare meritevole di attenzione.

La storia ci ha consegnato poi una Costituzione senza l’istituto che oggi, dopo più di 70 anni, la maggioranza parlamentare vuole inserire ma, chi scrive, consiglia di valutare l’ipotesi di inserire parametri rapportati all’effettiva consistenza della popolazione, non numeri fissi e, soprattutto, di riflettere circa l’innalzamento del numero dei sottoscrittori, tenendo a mente le riflessioni di importanti giuristi e padri costituenti, come Costantino Mortati e il Presidente della Repubblica Luigi Einaudi.

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