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Il caso “Capitale”: tra confini nazionali e dimensione comunitaria delle metropoli urbane

La mancata attribuzione di poteri speciali, connessi al ruolo specifico svolto da Roma Capitale, si è tradotta, a cascata, nell’assenza di un adeguato riconoscimento finanziario. E poi c’è Milano, la città che ha chiesto ufficialmente allo Stato italiano una legge speciale per diventare la capitale finanziaria d’Europa

di LabParlamento

Sembra non passare mai di moda l’eterno dibattito sulle aree metropolitane e i poteri loro riconosciuti, tema recentemente affrontato, anche in Parlamento, con l’approvazione della mozione bi-partisan M5S-Lega su non meglio precisate “iniziative per Roma Capitale”.

La generalità degli impegni contenuti nella mozione di Governo – e che si esauriscono sostanzialmente in una richiesta di rafforzamento dell’ordinamento di Roma Capitale –  riflette in gran parte la situazione di incertezza in cui versano ormai da tempo le nostre aree metropolitane e ci offre l’occasione per fare alcune considerazioni, anche in chiave comparata, su un processo che pare incompiuto, in particolare per le città di Roma e Milano.

Al centro della discussione sul governo metropolitano si pone infatti la questione, a dir poco irrisolta, del ruolo che deve essere riconosciuto, nel quadro dell’attuale assetto normativo, alle stesse aree metropolitane, pur avendo queste già acquisito dignità costituzionale, a seguito della riforma del 2001 e della conseguente riscrittura dell’art. 114 della Costituzione

Questa sorta di confusione istituzionale risulta particolarmente evidente nel caso delle “Capitali”, appellativo questo che non sempre coincide con le città più importanti o con la sede degli organi istituzionali, ma che è strettamente connesso ad un riconoscimento di tipo giuridico-formale, tramite legge o norma di rango superiore.

Si veda a tal proposito il caso della città di Roma, solennemente definita dal nuovo Titolo V della Costituzione “Capitale della Repubblica” ma che è rimasta sostanzialmente priva, a differenza delle sue più fortunate sorelle europee, di una effettiva autonomia e potestà legislativa, a causa dell’assenza di una disciplina organica in materia.

La mancata attribuzione di poteri speciali, connessi al ruolo specifico svolto da Roma Capitale, si è tradotta, a cascata, nell’assenza di un adeguato riconoscimento finanziario, finalizzato a sostenere la città nel suo “ruolo” costituzionalmente garantito e nell’esercizio delle sue funzioni, tanto da lasciare alla Città eterna l’eredità di una natura ibrida, a metà tra un nuovo ente territoriale e una vera e propria “città Capitale”, con i poteri e le funzioni che le andrebbero riconosciuti, secondo il modello comunitario.

Le altre capitali europee hanno infatti una legislazione che possiamo definire “privilegiata”, soprattutto in termini di finanziamenti, legata allo status di Capitale riconosciuto nel rispettivo Paese: è il caso degli Stati ad ordinamento di tipo federale, come l’Austria, il Belgio o la Spagna dove la qualifica di Città Capitale è stabilita direttamente nella Costituzione e tende ad essere equiparata a quello dello Stato-Regione.

Per quanto riguarda la città di Londra, risale a quasi vent’anni fa l’istituzione della “Greater London Authority”, un’entità territoriale separata, equiparabile alle otto regioni del Regno Unito e dotata di un proprio ordinamento specifico con organi di governo ad hoc.

Emblematica è poi la vicenda di Parigi, dove per legge è stata istituita nel 2010 la nuova collettività territoriale “Grand Paris”, un progetto urbano che unisce i grandi territori strategici della regione dell’Île-de-France, in primis Parigi e il suo agglomerato.

La portata innovativa di questo progetto è stata tale da richiedere la designazione di un Segretario di Stato, una legge specifica per la sua istituzione, la creazione di due nuovi enti pubblici nazionali, nonché la definizione di un particolare regime giuridico in deroga ad alcuni principi del diritto urbanistico. D’altra parte, al riconoscimento di tipo istituzionale a favore del “Grand Paris”, si è accompagnata, come è ovvio che sia, l’erogazione da parte dello Stato delle necessarie risorse finanziare destinate in primo luogo alla realizzazione di una efficiente rete di trasporto pubblico.

E poi c’è Milano, la città che ha chiesto ufficialmente allo Stato italiano una legge speciale per diventare la capitale finanziaria d’Europa: un riconoscimento questo che le permetterebbe di competere con altre capitali europee che ambiscono allo stesso ruolo, come Parigi o Francoforte.

Non è un mistero che la Brexit potrebbe trasformarsi, da questo punto di vista, in un’occasione importante per Milano, che si candida ad essere il polo europeo di riferimento non solo per il mondo della finanza ma più in generale per gli interessi industriali ed imprenditoriali, che vedono nel capoluogo lombardo un “porto sicuro”.

Ma la sconfitta incassata da Milano sul fronte della candidatura a città-ospite della nuova sede dell’Agenzia europea del farmaco, dimostra che questa non è affatto una partita semplice, nonostante la città abbia tutti i numeri per essere riconosciuta anche a livello europeo come un polo di attrazione internazionale.

Per rendere la città attrattiva e realmente competitiva, ci vorrebbe una sorta di riconoscimento speciale, un po’ come si è tentato di fare – senza successo – anche con la presentazione di una proposta di legge nella trascorsa legislatura, per favorire la creazione di un distretto finanziario tramite agevolazioni tributarie per i soggetti esteri che intendono trasferirsi a Milano.

D’altra parte, a livello comunitario, c’è un forte interesse delle istituzioni europee per la dimensione urbana delle città, che rientra, a pieno titolo, nella politica di coesione dell’Ue.

Il tema è infatti al centro della nuova Agenda urbana dell’Unione europea – approvata in occasione del Consiglio europeo del giugno 2016 e che avrà un ruolo ancora più rilevante nella nuova programmazione dei Fondi Strutturali – dove le “aree metropolitane” sono considerate i motori dell’economia degli Stati membri dell’Ue e i catalizzatori di creatività e innovazione.

Basti pensare al programma Urbact” che a livello europeo sostiene la promozione della rigenerazione urbana e dello sviluppo sostenibile sotto il profilo economico, ambientale e sociale, con stanziamenti che nel ciclo di programmazione 2014-2020 sono arrivati ad oltre 96 milioni di euro. È proprio grazie alla partecipazione ad “Urbact” che molte città europee hanno potuto utilizzare i fondi nazionali e quelli cofinanziati dalla UE per favorire i processi di governance e migliorare la gestione delle politiche locali, anche in considerazione dei cambiamenti istituzionali intervenuti con l’introduzione delle Città metropolitane. Nel prossimo quadro finanziario comunitario, gli investimenti per lo sviluppo urbano sostenibile saranno peraltro confermati, attraverso il finanziamento del 6% del Fondo europeo per lo sviluppo regionale e l’istituzione del nuovo programma Ue “Urban” che si rifà alle priorità contenute nella Agenda urbana per l’UE.

In conclusione, quello che sembra mancare allo stato attuale è un’idea progettuale di futuro che possa trasformare la nostra Capitale – o meglio sarebbe dire le nostre Capitali, includendo in questa definizione anche Milano – in una città all’altezza delle altre grandi capitali europee, anche attraverso la soluzione rappresentata da una legge speciale che le assegni nuovi poteri e risorse.

Una maggiore autonomia, istituzionale e finanziaria, che risponda anche alle richieste dell’Europa di una rafforzata rappresentatività delle capitali in ambito istituzionale Ue e che possa colmare l’attuale divario con le Città-capitali europee: il ricorso a uno statuto europeo per le città Capitali degli Stati membri potrebbe rappresentare, agli occhi di chi scrive, una interessante soluzione.