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Dossier Riforme / Come rilanciare una Pa efficiente e vicina ai cittadini

E’ inutile, sterile ed ignorante continuare il refrain del pubblico dipendente-garantito e del lavoratore privato no. Si alimenta solo odio sociale in un momento in cui occorrerebbe far fronte comune: se non ci fossero i dipendenti pubblici a mantenere l’erario, probabilmente anche i lavoratori privati soffrirebbero di più: mancherebbero i servizi, la cassa integrazione, ecc.

Ai detrattori, peraltro spesso politici, ovvero il datore di lavoro, bisognerebbe opporre alcune semplici osservazioni: il lavoratore privato accede agli impieghi intuitu personae, quelli pubblici solo ed esclusivamente superando un concorso; i pubblici dipendenti mantengono l’erario, cosa che non si può dire con altrettanta certezza per chiunque altro; se prendono lo stipendio è perché continuano a lavorare producendo i servizi che tutti poi utilizzano. Ed altro ancora.

RIFORMARE L’ACCESSO. Anziché alimentare odio, sarebbe invece più utile ragionare di concorsi selettivi, per specifiche professionalità, seri e impermeabili. Le professionalità giuste al posto giusto. Sembra una banalità, ma il legislatore non c’è arrivato sino ad oggi. Eppure è sin dal rapporto anticorruzione della Commissione Violante del 1996 che lo si va dicendo. Per questo vado sostenendo che i “professori” creano dottrina, ma non pratica

Se si continuano a bandire concorsi gestionali e ad amalgamare tutte le distinte professionalità nell’ottica dell’interscambio rotatorio, si continuerà ad avere personale incompetente, demotivato (in quanto impreparato rispetto al compito cui è stato assegnato, ignoto al momento del concorso), e quindi servizi paralizzati o scadenti. Se un dirigente informatico viene incaricato di dirigere l’Edilizia, quell’ente avrà un dirigente informatico demotivato e una condizione mediocre delle pratiche edilizie. 

Il pubblico dipendente deve essere adeguatamente pagato e professionalmente preparato, due ingredienti necessari per evitare quella che Draghi ha definito “la fuga dalla firma”. Se un dipendente è un professionista avvocato e difende bene, vittoriosamente, la pubblica amministrazione, è sbagliato affidargli incarichi di gestione solo perché alcuni hanno insistito per inserire nella contrattazione collettiva tale previsione, ignorando che il CCNL non può superare la legge speciale e che dunque in qualsiasi momento il CNF cancella l’avvocato dall’Albo e ad ogni buon conto la norma contrattuale è nulla per contrasto con la legge speciale. Risultato: quell’ente ha perso un ottimo avvocato ed ha guadagnato un pessimo gestionale. Parallelamente occorre disfarsi di coloro che vedono nell’impiego pubblico solo il “posto fisso” e non il luogo ove esprimersi appieno. Liberando posti per attrarre i migliori. E ciò vale in ogni settore: giustizia, sanità, scuola, burocrazia, università. 

STOP A DOPPI INCARICHI E ALL’USO DELLE CONSULENZE ESTERNE. Ancora pochi giorni fa, con deliberazione n. 3 del 21 gennaio 2021, la Corte dei Conti della Lombardia, Sezione regionale per il controllo, testimonia la preoccupante problematica riguardante la costante e perdurante violazione da parte delle pubbliche amministrazioni della normativa in materia di conferimento degli incarichi professionali di collaborazione e di consulenza nella P.A. 

Nell’ultimo caso esaminato dalla Corte, il giudice contabile si è espresso dichiarando illegittimo un regolamento adottato da un ente locale per la disciplina degli incarichi ad esperti esterni in quanto ritenuto non conforme alla disciplina di legge vigente. Come noto, gli incarichi professionali resi all’esterno hanno la finalità di reperire, al di fuori dell’organizzazione della pubblica amministrazione, risorse umane in grado di soddisfare esigenze connotate da carattere temporaneo e richiedenti elevata professionalità, senza dover ricorrere ad assunzioni di personale di ruolo. 

La linea interpretativa restrittiva è, tuttavia, costante, in quanto, in un’ottica di contenimento dei costi e di valorizzazione delle risorse interne, le amministrazioni pubbliche devono svolgere le loro funzioni con la propria organizzazione e con il proprio personale e solo in casi eccezionali e negli stretti limiti previsti dalla legge possono ricorrere a personale esterno solo ed esclusivamente dopo aver accertato e verificato preliminarmente l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno. Il ricorso alle costose consulenze esterne mortifica il dipendente pubblico che viene spogliato della propria funzione, atteso che quasi mai si verifica l’assenza di quella professionalità al proprio interno.

Al contrario, è sovente capitato che una amministrazione con avvocatura interna, non potendo dare incarichi legali esterni per tale ragione, abbia deciso di smantellare la struttura motivando (apoditticamente) sul piano economico tale scelta, che al contrario, numeri alla mano, sarebbe stata molto più economica ed efficace. 

Di pari passo all’eliminazione delle consulenze esterne, dovrebbe viaggiare il divieto assoluto e non relativo di svolgere doppi incarichi (quindi non più autorizzabili), atteso il contrasto con la norma costituzionale specifica che impone al pubblico dipendente di essere al servizio esclusivo della Nazione, e non parla invece di servizio esclusivo della Nazione “salvo autorizzazione”.

CONDIZIONI ECONOMICHE. Per migliorare l’efficienza della macchina pubblica e migliorare le risposte alla collettività (cittadini, pazienti, imputati, studenti, imprese), a tutti i livelli, è necessario sviluppare le potenzialità dei dipendenti nella pubblica amministrazione, secondo criteri che siano idonei ad attrarre i migliori professionisti, retribuendoli in maniera appropriata. Non si può pensare di attrarre le migliori professionalità se non si è disposti a pagare il loro prezzo. 

E’ errata la filosofia della attuale contrattazione collettiva che appiattisce le retribuzioni verso il basso, perchè dare di meno per dare a tutti è una formula perdente. Avvilisce tutti: le categorie più basse e i professionisti più titolati. Così si alimenta solo l’assenteismo, la ricerca dei doppi incarichi, che alimenta l’assenza di appartenenza: se lavori per più datori non ti innamori di nessuno. Al contrario, il dipendente motivato, professionalmente qualificato, selezionato rigorosamente e adeguatamente pagato sulla base delle retribuzioni del mercato a parità di prestazioni richieste, sarà un professionista che produce qualità dei servizi pubblici che è chiamato a rendere, azzererà la corruzione poiché il senso di appartenenza porta a rifiutare qualsiasi tentazione di danneggiare il “proprio” datore. Pagare il prezzo dei professionisti pubblici significa innalzare l’asticella dell’appartenenza, azzerare la corruzione, elevare l’efficienza e l’efficacia. In un’espressione sola: concorrere a realizzare la buona amministrazione.

TORNARE AI RUOLI PROFESSIONALI. La soppressione dei ruoli professionali e l’introduzione del ruolo unico nella dirigenza pubblica non hanno dato, nell’applicazione pratica, i risultati sperati in termini di salvaguardia delle professionalità e delle esperienze acquisite dai dirigenti delle varie amministrazioni nei singoli settori di competenza. 

E’ necessario predisporre delle “Job description” dei profili professionali del lavoro pubblico, delineate sulla base delle competenze e procedere alla mappatura anche ai fini della reale mobilità o del reperimento di tali professionisti. 

I modelli di rappresentazione delle professioni basati sulle competenze professionali consentono di evidenziare conoscenze, abilità ed attitudini caratterizzanti ogni figura in maniera dettagliata. In tal modo, diviene possibile descrivere il percorso formativo da intraprendere per acquisirle: non è la stessa cosa fare il medico o fare l’ingegnere o l’avvocato o gestire un bilancio o gestire i sistemi informatici. Questa affermazione è di una banalità disarmante. Ma mentre il medico ha un proprio inquadramento professionale riconoscibile, tutti gli altri sono amalgamati in un inquadramento identico a seconda del contratto collettivo di lavoro d’appartenenza. 

Penso all’avvocato di un ente pubblico che nel difendere vittoriosamente, con forte senso d’appartenenza, produce enormi risparmi di pubblico denaro, determinati dall’espletamento di una professione che, se reperita all’esterno, comporterebbe spese piuttosto ingenti a carico dei bilanci pubblici (certificato dalla Corte dei Conti). In altre parole, ed usando le parole della Corte dei Conti, il costo per la finanza pubblica del dipendente-avvocato può dirsi, di fatto, autofinanziato. 

L’attuale pressapochismo delle norme non può garantire questa selezione dei migliori, atteso che con troppa regolarità si assiste all’assegnazione alle Avvocature – in specie degli enti territoriali – di personale assunto con procedure di selezione per servizi totalmente differenti (ad es. anagrafe, polizia municipale, contratti, ragioneria, ecc.). Nessuno si sognerebbe di farsi operare da un medico che, pur in possesso dell’abilitazione e specializzazione, abbia lavorato per anni in altra funzione, magari adattandosi per lavorare, e dopo anni con mobilità interna passi in Chirurgi. Ebbene, trovo curioso che un Ente voglia farsi difendere da un dipendente che, pur in possesso dell’abilitazione, per anni abbia fatto altro. Selezionare per concorso un avvocato non è la stessa cosa che selezionare un ingegnere o un informatico. Occorrono ruoli professionali e concorsi selettivi, rigorosi, dedicati.

QUALITA’ DEI SERVIZI/SEMPLIFICAZIONE. Secondo una recente indagine europea, la qualità dei servizi pubblici di un paese è strettamente correlata al livello di fiducia nella pubblica amministrazione, alla facilità di fare impresa, al benessere sociale, e all’equità della giustizia. Essa è anche un indicatore valido del buon funzionamento generale di uno Stato. 

E’ molto interessante l’obiettivo – evidenziato dalla pandemia – di sviluppare la necessitata informatizzazione dei pubblici dipendenti che in realtà lo sono già molto più di quanto pensi la politica, visto che si sono raggiunte punte di 70-80% di lavoratori a tutti i livelli in smart working da un giorno all’altro. Ciò che invece deve essere il vero obiettivo è informatizzare i cittadini, e quindi i pubblici dipendenti non c’entrano nulla. 

E’ infatti emerso che è il 48% dei cittadini dell’UE che hanno bisogno di utilizzare i servizi pubblici, a non essere ancora in grado di usare il canale online: il principale ostacolo è la mancanza delle competenze necessarie unito all’assenza di rete delle informazioni: il riutilizzo delle informazioni rese dal singolo è aumentato solo in lieve misura, di un punto percentuale, e le informazioni vengono attualmente riutilizzate in meno della metà dei servizi pubblici. Solo il 10% dei servizi necessari per avviare un’impresa è stato automatizzato, ma questa percentuale è molto più bassa per i servizi ai cittadini. 

Per questo un gruppo di ricercatori europei sta lavorando al progetto “Principio una tantum” per ridurre gli oneri burocratici (in inglese Once-only): occorre ridurre l’onere amministrativo a carico di singoli individui e imprese attraverso la riorganizzazione dei processi interni del settore pubblico, invece di obbligare tali soggetti ed adeguarsi alle procedure esistenti. Secondo il principio Once-only, i cittadini e le imprese devono fornire i dati alle amministrazioni pubbliche solo una volta agevolando la condivisione e il riutilizzo dei dati tra le amministrazioni pubbliche. 

GESTIONE DELLE RISORSE UMANE. Il personale è la principale risorsa delle organizzazioni pubbliche. Con l’invecchiamento della popolazione e la crescente automazione dei processi di routine diventa sempre più importante anticipare i problemi strategici e rispondervi. Questo richiede una leadership competente, capace di coinvolgere tutto il personale. 

Si dovrebbero incentivare pratiche delle risorse umane basate sul feedback per accrescere la motivazione, la collaborazione e la professionalità nella pubblica amministrazione. Tuttavia, se non vengono gestite in modo adeguato, le pratiche relative alle risorse umane possono creare divisioni e demotivazione, e disincentivare il lavoro di squadra. Migliorare la gestione delle risorse umane all’interno degli enti pubblici dipende in larga misura dal contesto: l’Ente che sceglie i propri dirigenti per competenza, che stimola e da autonomia, è una PA virtuosa e l’impatto esterno all’organizzazione sarà percepito e misurato dalla sua abilità e capacità di attuare politiche e fornire servizi. 

Il contenzioso del pubblico impiego dovrebbe ritornare alla giurisdizione amministrativa, ove continua ad essere allocato per alcune categorie di pubblici dipendenti. La giurisdizione ordinaria non ha ancora compreso, dopo più di venti anni, che il datore di lavoro pubblico non è come quello privato, rispondendo sempre a logiche di pubblico interesse e rispondendo della propria responsabilità all’erario e non al proprio conto corrente.

NORME CHIARE E ATTUAZIONE DELLE POLITICHE. Troppe norme e di pessima qualità redazionale e legislativa, creano l’immobilismo di cui tanto si parla e per ovviare nulla si fa. Occorrerebbe una sola sola legge per impedire di fare leggi. Invece assistiamo ad una bulimia normativa sempre più patologica, che spaventa dipendenti, cittadini e imprese.

Proprio in un quadro siffatto, l’unica speranza è avere professionisti della pubblica amministrazione, con conoscenza ampia e variegata delle norme. Occorre produrre norme tornando al Codex, poiché solo dal raggruppamento delle norme giuridiche di una determinata materia è possibile efficientare la PA, attrarre gli operatori economici e i cittadini e fornire servizi di qualità. In periodi di grande crisi riteniamo che sia importantissimo farle davvero le riforme, non solo annunciarle.